重视税务行政处罚的合理性
2021年12月21日 中国税务报 版次：05 作者：张学干
执法人员遇到是否应给予税务行政处罚的争议时，要在严格遵循法律法规规定的前提下，充分结合实际把握执法的合理性，合法合规合理地作出判断。
国务院近日印发的国发〔2021〕26号文件，是国务院推进行政处罚法贯彻落实的重要部署，涉及六方面、十五项内容。笔者认为，税务执法人员需要认真学习落实，尤其要注意有关强调行政处罚合理性的表述。
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对一项税收行政管理措施是否应认定为行政处罚，不能停留于该措施的名称表面作简单认定，而要对标行政处罚的“三要素”，深入分析该措施的本质，如果其实质符合行政处罚的“三要素”特征，即使措施名称不规范或者不属于当前列明的种类，也应将其认定为行政处罚，适用行政处罚法规定作处罚。
该文件在第四项“依法合理设定罚款数额”和第九项“坚持行政处罚宽严相济”中，用一系列要求强调了行政处罚的合理性，比如“部门规章设定罚款，要坚持过罚相当，罚款数额要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，该严的要严，该轻的要轻”“各地区、各部门要全面推行行政裁量基准制度，规范行政处罚裁量权，确保过罚相当，防止畸轻畸重”“全面落实‘初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚’的规定，根据实际制定发布多个领域的包容免罚清单”等。
在税务执法实践中，由于税务执法的合理性往往裁量空间较大、边界不好把握，在接受各类监督和审计时存在被否定的可能。基于此，部分税务人员执法时更重视执法的合法性与合规性，对执法合理性的把握心存畏惧，不愿过多考虑。而事实上，税务执法的合理性往往是纳税人关注的重点，把握好税务执法的合理性，对于化解征纳争议、提高税法遵从度和社会满意度起着至关重要的作用，税务执法人员应当在这方面多下功夫。
国家税务总局一直高度重视税务执法的合理性。比如在《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发〔2012〕65号）中，对于行政裁量就提出了合法、合理、公正、程序正当、公开透明的要求。该文件关于合理裁量指出，“税务机关行使行政裁量权应当符合立法目的和法律原则。要全面考虑相关事实因素和法律因素，排除不相关因素的干扰，维护纳税人合法权益，努力实现法律效果与社会效果的统一。可以采取多种方式实现行政目的的，应当选择对纳税人权益损害最小的方式，对纳税人造成的损害不得与所保护的法定利益显失均衡。
在笔者看来，执法合理性要求体现在行政处罚方面，就是要求执法人员遇到是否应给予行政处罚的争议案件时，在严格遵循法律法规规定的前提下，充分结合实际把握执法的合理性，合法合规合理地作出判断。对于案情复杂、涉及面广、甚至影响社会稳定的案件，要在充分查证的基础上充分听取纳税人的意见，实施说理式执法，赢得纳税人的理解认同。在裁量行政处罚的幅度时，要结合个案实际，在遵从相关法律法规规定的前提下，合理判断纳税人违法情节的轻重：对于一般性违法行为，秉承柔性执法的理念，慎罚、轻罚；对于没有实际经营业务只为虚开发票的“假企业”、没有实际出口只为骗取退税的“假出口”、不具备条件只为骗取疫情防控税收优惠政策的“假申报”，则要从严处理处罚。
（作者为国家税务总局广州市税务局公职律师）
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